Mankamenty ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PP PKP z września 2000 roku

Fot. SEiMTS

Obecnie upływa 20 lat od utworzenia Grupy PKP. Liczne mankamenty ustawy komercjalizacyjnej z września 2000 r., również te pomniejsze i pominięte spowodowały, że cała pierwsza dekada lat dwutysięcznych upłynęła kolejnym rządom i zarządom PKP S.A. na borykaniu się z rozlicznymi problemami, takimi jak nie tyko komplikacje z nieruchomościami i aportami do spółek, lecz również spłata zadłużenia po byłym przedsiębiorstwie państwowym 6 PKP oraz zadłużenia bieżącego przy braku jakiegokolwiek wsparcia ze strony rządu czy permanentny brak środków na inwestycje.

Ogłaszane kolejne programy restrukturyzacyjne Grupy PKP akcentowały wprawdzie dążenie do prywatyzacji spółek zależnych, z której wpływy miały być przeznaczone na spłaty zadłużenia, ale faktycznie w okresie pierwszych 10 lat funkcjonowania grupy nie było ku temu warunków. Analizując przebieg restrukturyzacji byłego przedsiębiorstwa państwowego PKP według koncepcji wynikającej z ustawy uchwalonej w 2000 roku można wyrazić opinię, że na jej zbyt wolnym i niesatysfakcjonującym przebiegu, zaważyły nie tylko ograniczenia finansowe, lecz również niektóre nie do końca dobrze przemyślane ogólne założenia koncepcyjne całej reformy byłych PKP. Twórcy realizowanej od 20 lat koncepcji ogólnej całego przekształcenia byłych PKP i przyjętej ustawy komercjalizacyjnej na ogół bronią tej koncepcji, wskazując jedynie na zaniechania kolejnych ministrów i zarządów PKP S.A., którzy mając dobrą koncepcję ogólną i dobrą ustawę, byli niekonsekwentni we wprowadzaniu niezbędnych refom, nie prywatyzowali spółek i …wielokrotnie „poprawiali” przepisy tej ustawy bez widocznych efektów. Jednakże – zdaniem autora – cała koncepcja przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego PKP zrealizowana w 2001 r. na podstawie ustawy komercjalizacyjnej miała istotne, jakkolwiek obecnie już trudno odwracalne mankamenty ogólne, takie jak między innymi:

• dyskusyjna koncepcja ogólna wydzielenia ze starego przedsiębiorstwa państwowego PKP podmiotu będącego zarządcą infrastruktury kolejowej. Obecnie widać, że zamiast przekształcenia całego PKP w Jednoosobową Spółkę Skarbu Państwa PKP SA i wydzielenia z tej spółki Polskich Linii Kolejowych S.A., należało najpierw to przedsiębiorstwo przekształcić w państwową jednostkę organizacyjną a następnie wydzielić z niej spółki przewozowe oraz spółki do prowadzenia pozostałej działalności kolejowej łącznie z majątkiem niezbędnym do ich funkcjonowania. Tak wydzielone spółki powinny wówczas trafić pod nadzór właścicielski Ministra Skarbu, lub alternatywnie i przejściowo, pod nadzór ministra właściwego do spraw transportu. Na bazie pozostałego majątku należało utworzyć dwie wewnętrzne jednostki organizacyjne, a mianowicie jednostkę będącą zarządcą infrastruktury kolejowej zarządzającą liniami kolejowymi oraz dworcami kolejowymi oraz jednostkę zarządzającą pozostałym majątkiem (tzw. majątkiem zbędnym) i zadłużeniem – taka konstrukcja organizacyjno-prawna pozwoliłaby na uniknięcie barier formalnych i obciążeń podatkowych, które do chwili obecnej blokują możliwość dokończenia przekształceń,
• brak bezpośredniego zaangażowania budżetu państwa w sfinansowaniu procesu restrukturyzacji PKP i w konsekwencji wymuszone zaciągnięcie przez PKP S.A. kredytów restrukturyzacyjnych oraz emisje obligacji na pokrycie kosztów restrukturyzacji, co było głównym powodem problemów ze spłatą zadłużenia, z jednoczesnym udzieleniem przez budżet centralny poręczeń kredytów i gwarancji wykupu obligacji wraz z ustanowieniem zabezpieczeń majątkowych, w tym w postaci przewłaszczeń udziałów spółek PKP na rzecz Skarbu Państwa, co w istotny sposób utrudniało szybką prywatyzację spółek kolejowych,
• błędne usytuowanie dworców w Grupie PKP i nie pobieranie opłaty dworcowej w ramach systemu opłat za dostęp do infrastruktury, pomimo że dyrektywy Unii Europejskiej ewidentnie zalecają pobierać takie opłaty,
• nie rozwiązany problem Straży Ochrony Kolei, włączenie tej formacji do PLK S.A.,
• nie rozwiązany problem dużej liczby mieszkań położonych w pasie gruntu zajętego pod linie kolejowe, zasiedlonych, ale niemożliwych do sprzedaży najemcom lub do przekazania władzom komunalnym,
• nie rozwiązany problem zobowiązań byłego przedsiębiorstwa państwowego PKP wobec emerytów tego przedsiębiorstwa i obciążenie PKP S.A. a później również innych spółek obowiązkiem finansowania różnych świadczeń.

Wymienione wyżej mankamenty (czynniki) oddziaływały w przeszłości na sposób funkcjonowania PKP S.A. i grupy jej spółek zależnych, w szczególności na historyczne trudności w obsłudze zadłużenia, zagmatwany stan prawny linii kolejowych, blokowanie procesu aportowania nieruchomości do spółek zależnych czy małe postępy w prywatyzacji tych spółek. Należy jednak podkreślić, że powyższe wyliczenie ma obecnie charakter analizy historycznej. Niektóre decyzje podjęte w 2001 roku są, bowiem w praktyce nieodwracalne, inne straciły z biegiem lat na znaczeniu.

Do tych ostatnich można zaliczyć np. brak zaangażowania finansowego budżetu państwa w restrukturyzację PKP. Z biegiem lat, sytuacja PKP S.A. w zakresie spłaty zadłużenia uległa poprawie. Zadłużenie PKP S.A. w szczytowym okresie lat 2009 – 2010 kształtowało się na poziomie ok. 6 mld zł, natomiast w 2014 r. po spłatach z wpływów prywatyzacyjnych spadło do ok. 1,8 mld zł, a ostatnie raty spłat przypadają na 2022 rok. Z kolei za praktycznie nieodwracalną decyzję należy uznać utworzenie w 2001 roku zarządcy publicznej infrastruktury kolejowej w formie organizacyjno-prawnej spółki prawa handlowego, chociaż decyzja ta wywołała wiele trudności w zakresie finansowania programów rozwojowych infrastruktury kolejowej ze środków unijnych i budżetowych a także komplikacje związane ze stanem prawnym linii kolejowych i pozostałych elementów infrastruktury.

Problem z mieszkaniami położonymi w pasie gruntu zajętego pod linie kolejowe (tzw. koszarki), został częściowo rozwiązany, głównie w wyniku modernizacji linii kolejowych w ramach, których tego rodzaju mieszkania są wyburzane. Sprawa zobowiązań wobec emerytów kolejowych w postaci finansowania ulg przejazdowych ma – jak się wydaje – małe szanse na inne rozwiązanie, jak obciążanie tymi świadczeniami spółek kolejowych. Jednakże za najważniejsze obecnie problemy do rozwiązania w zakresie dokończenia restrukturyzacji PKP należy uznać wspomniane wyżej zagadnienia związane z uregulowaniem własności linii kolejowych i docelowym usytuowaniem dworców kolejowych. Istnieje też potrzeba stworzenia tzw. prawa warstwowego, co znacząco ulepszyłoby gospodarowanie niektórymi nieruchomościami kolejowymi.

Ponadto wciąż bardzo problematyczne pozostaje włączenie Straży Ochrony Kolei do spółki Polskie Linie Kolejowe S.A. pomimo tego, że budżet państwa finansuje działalność tej formacji. Dodać też można, że jednym z ciekawszych „produktów” całej restrukturyzacji PKP pozostaje Oddział Kolejowa Medycyna Pracy – w przeszłości grupa działaczy z tego środowiska stworzyła takie przepisy prawa, że ta jednostka organizacyjna nie poddaje się żadnym próbom przekształceń.

Prof. dr hab. Juliusz Engelhard